Чимало коментаторів законопроекту слушно зауважують, що він більше скидається на закон про міністерство і для міністерства, що, попри прогресивну риторику, насправді більше зв’язує, ніж розв’язує руки університетам, що намагається описати реальність, якої більше не існує, а тому за визначенням є ретроградним і декларативним.
Впродовж останніх двох років Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України (МОНМС) підготувало декілька проектів редакції Закону України «Про вищу освіту». Гостре публічне обговорення цього законопроекту, яке виливалося за рамки сухих академічних дискусій на вулиці українських міст, створення кількох альтернативних законопроектів, принципові розбіжності між поглядами окремих університетів та міністерством щодо візії, за якими мала би розвиватися вища школа, є свідченням кризи постсовєтського функціонерного мислення про вищу освіту й одночасно бажання істеблішменту втримати свою владу над академічною спільнотою.
За задумом міністерства, новий законопроект, мовляв, приводить законодавство України у відповідність до вимог Болонського процесу; визначає розширення автономії ВНЗ як «головну засаду державної політики у галузі вищої освіти»; робить більш зрозумілою структуру вищої освіти та створює передумови для оптимізації мережі вищих навчальних закладів; і, нарешті, врегульовує законодавчий статус зовнішнього незалежного оцінювання.
Чимало коментаторів законопроекту слушно зауважують, що він більше скидається на закон про міністерство і для міністерства, що, попри прогресивну риторику, насправді більше зв’язує, ніж розв’язує руки університетам, що намагається описати реальність, якої більше не існує, а тому за визначенням є ретроградним і декларативним.
Навіть при побіжному прочитанні законопроекту стає зрозумілим, що нам пропонують закон не тільки про міністерство, а й передусім про вищі навчальні заклади державної форми власності. Недержавні ВНЗ, і за буквою, і за духом цього законопроекту, стають п’ятим колесом до воза, валізою без ручки, офірним цапом.
Яка філософія вищої освіти лежить в основі системи вищої школи України?
Поява вищих навчальних закладів приватної форми власності стала однією з докорінних новацій у вищій освіті України після проголошення незалежності. Важко сказати, чим керувався законодавець у той час. Можливо, це була усвідомлена відповідь на перехід до масового характеру вищої освіти. Можливо, спосіб розв’язку в умовах гострої економічної кризи, коли держава не могла б забезпечити фінансування в ситуації підвищеного попиту на вищу освіту. А, можливо, й прозріння, що внаслідок зміни світової суспільної ситуації змінюється також роль університету як суспільного інституту і університет вже не може більше залишатися монополією держави; що, в добу відкритих економік та пост-національних держав університет все більше повинен ставати діловою установою — більш корпоративною, підприємницькою, управлінською, ініціативною. Яка б філософія не стояла за цим рішенням, сталося те, що сталося. Недержавний ВНЗ став повноправним гравцем на полі вищої освіти.
На загал поширена думка, що приватний ВНЗ, завдяки недержавній формі власності, апріорі користується ширшими самоврядними правами порівняно з державними ВНЗ, бодай щодо фінансово-господарської діяльності. У цьому відношенні він, мовляв, перебуває у привілейованій позиції, оскільки може вільно встановлювати рівень оплати викладачів, вільно формувати штатний розпис, чується необмежено щодо встановлення співвідношення кількості викладачів до кількості студентів, і, головне, може заощадити собі нерви і час у відносинах із державним казначейством з простої причини їх відсутності, та ін. З одного боку, це правда. Однак, чи все так просто і очевидно?
Діюче українське законодавство про вищу освіту прописане в термінах фактично бінарної опозиції між приватною і державною вищою освітою.
Державна — неприбутковий статус і звільнення від оподаткування; припускається, що надана тут вища освіта є публічним благом; звідси, право на державне фінансування. Водночас, державні ВНЗ мають право додатково здійснювати набір контрактників і фактично здійснюють комерційну діяльність на пільгових умовах.
Приватна — прибутковий статус і оподаткування на умовах комерційного підприємства; припускається, що надана тут вища освіта є приватним благом, тобто ВНЗ надають комерційні послуги; державне фінансування практично не доступне. ВНЗ приватної форми власності позбавлений будь-яких пільг щодо оплати комунальних послуг. Недержавний університет не отримує жодної урядової підтримки ні у вигляді стипендій для студентів чи додаткового соціального забезпечення викладачів, ні державного замовлення на підготовку фахівців та ін.
Законодавець навіть не міг собі уявити, що можуть постати недержавні ВНЗ з гуманітарним профілем навчання, які надаватимуть освітні послуги не з так званих комерційних спеціальностей, а спробують відроджувати занедбані в радянський період візантиністку та медієвістику, церковну історію, соціальні науки про релігію, біоетику та ін. Такий навчальний заклад апріорі не може бути прибутковим, а тому трактування його на рівні з комерційним підприємством навряд чи може вважатися виявом здорового глузду.
Напрошується висновок, що фінансово-господарська і певною мірою адміністративна автономія навчального закладу приватної форми власності, як це відображено в нашому законодавстві, є скоріше даниною економістському баченню приватного ВНЗ як бізнесу, а не виявом усвідомлення суспільного інституту університету (незалежно від форми власності) як спільноти вільних людей, що збираються разом задля збереження, передачі та пошуку знань.
Де проблема?
В модерному розумінні університету як суспільного інституту вища освіта (незалежно від форми власності) розглядається як публічне благо. Держава, як інституція, що покликана пильнувати забезпечення загального блага і врахування публічного інтересу в суспільній взаємодії, покликана створювати сприятливі умови для участі громадянина відповідно до його здібностей у цьому благові.
По-перше, з нашого законодавства неможливо зрозуміти, за якими критеріями здійснюється розрізнення між освітньою послугою як публічним і приватним благом. Що повинно бути головним критерієм фінансової державної підтримки вивчення історії в університеті — якість навчальної програми і кінцевого продукту чи статус ВНЗ (державний чи приватний)? Іншими словами, чому гроші не повинні ходити за студентом, незалежно від того, поступає він у державний чи приватний акредитований ВНЗ?
По-друге, українське законодавство взагалі не бачить феномену недержавного ВНЗ, який є публічним благом. Приватний характер ВНЗ не означає автоматично «ТзОВ». ВНЗ може мати недержавного засновника, але не мати інвесторів, які би отримували дивіденди з його діяльності. За буквою діючого законодавства, він й далі буде розглядатися як прибуткова організація. Чому ж не передбачити у законодавстві місця для такого феномену? Адже можна уявити собі недержавний ВНЗ, в якому за статутом прибуток скеровується на інвестиції в розвиток, на соціальні цілі, на підвищення життєвого рівня працівників.
Приватний ВНЗ позбавлений можливості претендувати на ширшу автономію
Проектом Закону України «Про вищу освіту» передбачено низку змін щодо розширення повноважень ВНЗ. Зокрема, йдеться про право університету:
«перерозподіляти ліцензований обсяг прийому за спеціальностями в межах відповідної галузі освіти (ст. 24.2); здійснювати підготовку кадрів з вищою освітою за експериментальними навчальними планами і програмами (ст. 24.2); приймати рішення про присудження в установленому порядку наукових ступенів доктора філософії, доктора наук з видачею державного документа(ст. 24.3); приймати рішення про присвоєння в установленому порядку вчених звань старшого дослідника, доцента, професора з видачею державного документа (ст. 24.3); та ін.
Протягом 2005-2009 року мені довелося активно працювати в складі робочої групи Консорціуму з університетської автономії, що об’єднав вісім — шість державних і два приватних — українських університети зі всієї України. Консорціум, що постав знизу як клітина громадянського суспільства, напрацював низку пропозицій щодо внесення змін в освітнє законодавство з метою забезпечення й розширення автономії вищих навчальних закладів в Україні. Лише незначна частина цих пропозицій врахована у цьому переліку розширених автономних прав.
Всі ці права, однак, передбачені виключно для університету зі статусом «національного або дослідницького ВНЗ», який, згідно з законодавством, може бути надано лише державному вищому навчальному закладу. Серед бенефіціаріїв розширеної автономії ви не знайдете приватних ВНЗ. Недержавна освіта поставлена у новому законопроекті в нерівноправне становище на рівні дотримання фундаментальних принципів вищої освіти порівняно з ВНЗ державної форми власності. Це суперечить як духу демократичних перетворень, так і загальній філософії вищої освіти як суспільного блага.
Де проблема?
Мабуть, автори законопроекту вирішили, що приватний ВНЗ є апріорі немічним, тобто неспроможним виконувати свою навчальну, наукову та суспільну діяльність на рівні, який би відповідав вимогам розширення автономії університету. Відтак вони пропонують надати додаткові права з автономії передусім не за дотримання високої якості академічного рівня як такої, а за корпоративну приналежність до категорії ВНЗ державної форми власності. Якщо керуватися логікою міністерства, недержавний університет, навіть сформувавши свою професорську спільноту з лауреатів Нобелівської премії, все одно не зможе претендувати на більші автономні права.
Замість того, щоб пов’язати розширення автономії з дотриманням вищим навчальним закладом (незалежно від форми власності) чітких критеріїв якості, міністерство позбавляє недержавні ВНЗ істотної мотивації підвищувати якість освітніх послуг. Воно обмежує їхню конкурентоздатність на ринку освітніх послуг і порушує право громадян, які є частиною академічної спільноти приватного ВНЗ, на умови навчання і наукової роботи, що ґрунтуються на засадах університетської автономії. Автори законопроекту безпідставно принижують престиж академічної праці в недержавному ВНЗ, позбавляючи його будь-якого права на розширену автономію.
Складається враження, що в основі мислення МОНМС про сферу приватної вищої освіти закладене сприйняття приватного ВНЗ не як представника громадянського суспільства, не як просто недержавної інституції, а виключно як однієї з інституціалізацій приватного інтересу. Якщо рівень свободи у суспільстві визначається передусім простором свободи, залишеним для недержавних структур та об’єднань громадян, в освітній сфері ми отримуємо парадоксальну ситуацію, де найбільш контрольованими, бо найменш автономними, залишаються саме недержавні інституції, а рівень свободи визначається рівнем автономії державних ВНЗ.
Дискримінація недержавних навчальних закладів не зробить сильнішими державні ВНЗ, понизить градус конкурентності й на так не надто динамічному освітньому полі, знеохотить університети державної форми власності ставати більш підприємливими і менш залежними від державних субсидій. Українським університетам не уникнути головних тенденцій ХХІ століття, навіть якщо профільне міністерство вперто продовжує мислити категоріями століття ХІХ.