Аналітична оцінка законопроекту „Про засади повернення культових будівель та майна релігійним організаціям”
Д-р права Леся КОВАЛЕНКО, заступник директора Інституту Релігії та Суспільства Українського Католицького Університету
У законопроекті пропонується на законодавчому рівні визначити «принципи повернення культових будівель та майна релігійним організаціям та їх правонаступникам у власність». Його метою визначається: «подолання негативних наслідків державної політики щодо релігії і церкви та відновлення прав релігійних організацій, яким належали ці будівлі та майно до моменту їх переходу у власність держави». В українському законодавстві вже були спроби врегулювати питання повернення майна релігійним організаціям (постанова Верховної Ради УРСР «Про порядок введення в дію Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації"» від 23 квітня 1991 р.; указ Президента України „Про заходи щодо повернення релігійним організаціям культового майна” № 125 від 4 березня 1992 р.; розпорядження Президента України „Про повернення релігійним організаціям культового майна” № 53 від 22 червня 1994 р. та указ Президента України „Про невідкладні заходи щодо остаточного подолання негативних наслідків тоталітарної політики колишнього Союзу РСР стосовно релігії та відновлення порушених прав церков і релігійних організацій” від 21 березня 2002 р.), які докладно проаналізовані у статті Геннадія Друзенко, „Реституція по-українськи: відновлення історичної справедливості чи пастка для Церкви?”. Підзаконний та, здебільшого, декларативний харатер цих актів суттєво гальмував процес реституції. Чинний Закон України „Про свободу совісті та релігійні організації”, а також численні проекти змін і доповнень до нього, пропонують тільки часткове вирішення проблем.
Законодавче вирішення питання реституції націоналізованого державою майна церков та релігійних організацій відповідатиме вимозі Конституції України (ч. 7 ст. 92), яка передбачає, що правовий режим власності визначається виключно законами України. Прийняття відповідного закону надзвичайно важливе не тільки у контексті зобов’язань України як члена Ради Європи (пкт. ХІ висновку ПАРЕ № 190 (1995), пкт. V рекомендації № 1556 (2002), та пкт. 13.18 резолюції № 466 (2005) чи країни, що задекларувала своє прагнення членства в Європейському Союзі. В першу чергу це повинен бути акт відновлення справедливості.
З цієї точки зору, поява даного законопроекту безумовно позитивне явище.
З іншого боку, реституція майна релігійних організацій не є настільки легким процесом, як його потрактовано у 9 статтях законопроекту. Хоч на сьогоднішній день усі посткомуністичні країни Східної та Центральної Європи в основному успішно пройшли даний процес – приймаючи відповідні закони, виконавчі акти та створюючи спеціальні структури – вирішувалося питання не один рік. Зважаючи на виражену релігійну неоднорідність українського суспільства, та те, що найбільш конфліктогенним фактором у ньому залишаються саме майнові питання, запропонований законопроект може викликати хвилю чергових суперечок.
Одне з визначень реституції – це повернення майна, відібраного державою у власників (в даному випадку релігійних організацій), цим власникам або їх спадкоємцям. Інакше кажучи, це виправлення державою помилок експропріації, націоналізації або приватизації. У звуженому трактуванні цього поняття, можливе повернення лише того нерухомого чи іншого майна, яке було привласненe державою незаконно, тобто з порушенням діючих у той період законів (так виразно заначено у законах Польщі, Чехії, Литви, Угорщини). З назви та змісту аналізованого законопроекту випливає відсутність такого обмеження.
Попри багатообіцяючу назву, законопроект не визначає загальних засад, якими керуватиметься процес повернення майна. Так, основними принципами здійснення реституції є справедливість, рівність перед законом, відсутність дискримінації, прозорість та стабільність. Ці засади навіть не згадані у законопроекті.
У законопроекті відсутнє також визначення ключових термінів даного закону: «повернення майна», «релігійна організація», «правонаступництво релігійної організації», «документальне підтвердження власності» тощо.
Викликає застереження порядок норм ст. 1 і 2, у котрих спершу описуються «об‘єкти повернення», а потім «суб‘єкти, що мають право на повернення...». Саме суб‘єкт, - згідно з даним проектом релігійна організація, яка може «документально підтвердити, що культові будівлі та майно до моменту їх переходу у власність держави, належали їм або релігійним організаціям, правонаступниками яких вони є, на праві власності», - повинен бути ключовим поняттям закону та розглядатися у першу чергу
Більше того, норма щодо суб‘єктів ставить ряд запитань. Одне з найважливіших: про яку державу йдеться в статті 2, тобто, за який період передбачається відновлення прав власності релігійних організацій? Досвід сусідів свідчить, що це далеко не однозначно (в Чехії: 1948-1989, у Польщі та Угорщині для різних релігійних організацій закони передбачають різні терміни). То з якого року починати відлік в Україні 1918, 1922, 1939, 1946? Не менше питань викликає завершальна дата періоду, за який можна вимагати повернення майна: 1991 чи дата оприлюднення закону про реституцію?
Однією з можливостей міг би стати диференційований підхід до релігійних об‘єднань, однак вони, як відомо не мають статусу юридичних осіб. Також виходом може стати збереження статусу кво: майно, що на час проголошення даного закону знаходиться у володінні релігійних організацій, стає їх власністю (подібну норму знаходимо у польському законодавстві щодо УГКЦ).
Не регламентовано (ні в статті 2, ні в інших статтях законопроекту) ані способів доведення правонаступництва релігійної організації, ані що робити у випадках зголошення кількох заявок різних організацій на одне й те ж майно. Одне з вирішень – утримуватись від передачі – пропонувалося у „Проекті Концепції державно-конфесійних відносин в Україні”, розробленої УЦЕПД ім. О. Разумкова у 2003 році. Однак, чи можна у такому випадку говорити про проведену реституцію?
Наступне важливе питання стосується об‘єктів, які підлягають поверненню (ст. 1). Законопроект зберігає термін-покруч «культові будівлі та майно», який перекочував з радянського законодавства до чинного закону „Про свободу совісті та релігійні організації”, залишає його невизначеним. Опис у дужках «(ікони, церковні книги, предмети релігійної обрядовості тощо)» та «будівлі, спеціально призначені для задоволення релігійних потреб громадян (храми, монастирі, часові, дзвіниці, мечеті, мінарети, синагоги, молельні будинки тощо)» правовим визначення назвати важко. А монастир хіба не культова будівля? У згаданому вище проекті Концепції УЦПЕД пропонувалося дещо ширше визначення: «майно релігійного призначення [...] – будівлі, земельні ділянки та предмети, необхідні для забезпечення релігійної практики церкви (релігійної організації) відповідно до її внутрішніх настанов». Потрібно, однак, звернути увагу на те, що у європейських стандартах йдеться про будь-яку конфісковану чи націоналізовану у релігійної організації власність. Потрібно зазначити, що привласнення державою майна позбавило Церкви та релігійні організації не тільки засобів існування, але позбавило суспільної ролі, яку зараз вони мають шанс та обов‘язок повернути. Тобто, об‘єктом реституції повинне стати усе рухоме й нерухоме майно релігійних організацій. Очевидно, це може здійснюватися поетапно і не заперечує встановлення чітких випадків, коли фізичне повернення майна неможливе і пропонується справедлива компенсація.
Сутнісні властивості майна, яке підлягає поверненню, окреслені знову ж таки не правничо (загально і нечітко) та з більшими запитаннями: «яке було визнано власністю держави, збереглося на даний час та може бути повернуто».
Дуже поверхово згадується у законопроекті можливість компенсаційної реституції: ч. 3 ст. 1: «при відсутності такої можливості релігійній організації надається рівноцінне майно». Але не визначена ані процедура, ані можливість грошової компенсації, ані процентний відсоток (100%, 50%, 30%).
У ч. 4 ст. 1 стверджується, що: «поверненню майна в натурі не підлягають будівлі і споруди соціальної сфери, в яких на даний час розташовані навчальні заклади та заклади охорони здоров'я державної форми власності, заклади для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а такої будівлі і споруди, відчуження або передача яких забороняється законами». Однак, дана норма не вирішує проблеми, якщо школа чи лікарня знаходиться у комунальній чи приватній власності.
Потребують обов‘язкового законодавчого визначення як терміни подачі заявок на повернення майна (наприклад 3-4 роки від часу прийняття закону), так і документи, які має представити релігійна організація. Чи підпадають під термін «документ» документи релігійних організацій (внутрішній перепис майна, заповіти, тощо)? Що робити релігійній організації, якщо «відповідні документи» були знищені, чи пропали з архіву?
Одним з ключових елементів закону про реституцію є орган, що розглядає заявки релігійних організацій на повернення майна. Одним з основних його завдань мав би стати неупереджений розгляд заяв, згідно з визначеною законом процедурою. Для цього, у країнах, що пройшли процес реституції, було створено окремі змішані комісії з представників уряду та релігійних організацій. Однак, у законопроекті пропонується інший спосіб. Процес повернення майна, згідно з законопроектом, проходитиме у два етапи.
Перший це – «підтвердження права» релігійних організацій «спеціально уповноваженим органом з релігії» (ст. 3) Спершу, заявку потрібно подати у невизначений «спеціально уповноважений орган з релігії» (ст. 3 законопроекту). Законопроектом залишився не врегульованим ані статус, ані склад такого органу. Потрібно зауважити, що назва цієї статті (і першого етапу) не зовсім відповідає змісту поняття реституція, оскільки не може бути завданням державного органу з питань релігії «підтвердження права» релігійної організації на власність.
Пропозиція обмежити час розгляду заяви двома місяцями (ч. 4 ст. 3) виглядає не зовсім реальною та продуманою пропозицією (наприклад, у Польщі до сьогодні розглядаються деякі заяви, внесені на розгляд Змішаної (державно-церковної) комісії у 1992 р.). Наслідки прострочення терміну розгляду заяви та порядок оскарження відмови в законопроекті не визначено.
Другий етап (ст. 4) це - «розгляд заяви релігійної організації про повернення культових будівель та майна», згідно з законопроектом, здійснюється «відповідним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, у сфері управління якого знаходяться зазначені у висновку культові будівлі та майно» (за наявності позитивного висновку попереднього органу). Цей етап передбачає представлення заяви та «нотаріально посвідченої копії висновку про можливість передачі культових будівель та майна».
Передбачених в даному випадку два місяці на розгляд також явно не достатньо для того, щоб письмово повідомити релігійну організацію «про можливість повернення відповідних культових будівель та майна в натурі та строки повернення». Передбачено два терміни фактичного повернення: рік для «вільних» приміщень і три – у інших випадках, Решта питань відносно передачі майна у власність (виселення актуальних користувачів, складання акту, фінансування приведення будівлі в первинний стан і т.д.) нічим не регулюються.
У статтях 5 та 6 законопроекту додатково розглядається механізм повернення майна, що знаходиться у державній, комунальній та приватній власності. Щодо державної власності – вирішальне рішення приймає Кабінет міністрів. Таким чином, законопроект передбачає три різні органи, відповідальні за реституцію, що видається зайвим.
Стаття 7 майже дублює норму ч. 4 ст. 17 закону „Про свободу совісті” «Культові будівлі та інше майно, які становлять історичну, художню або іншу культурну цінність, передані релігійним організаціям у власність, використовуються ними з додержанням установлених правил охорони і використання пам'яток історії та культури». На жаль, знову відсутній механізм контролю за виконанням цього положення, та чіткі санкції щодо порушників. Випадків, коли таке «широке» регулювання приводило до конфліктів доволі багато, щоб усвідомити необхідність створення окремої комісію представників уряду та релігійних організацій, завданням якої стало би узгодження механізмів використання предметів та місць суспільного значення.
Попри «цитування» деяких норм чинного закону „Про свободу совісті” викликає подив відсутність згадки права на судове оскарження рішення «уповноваженого органу» та наслідки оскарження. Крім того, законопроект не враховує законно набутих прав недержавних власників, зокрема інших релігійних організацій, які не повинні порушуватися.
З прикінцевих положень законопроекту (ст. 9) випливає, що один з одіозних «інститутів» українського віросповідного права – примусове почергове користування – буде залишатися в силі й після прийняття закону про реституцію.
Крім того, законопроект потребує опрацювання відповідно до вимог нормопроектної техніки: у проекті багато непотрібних повторів (напр.: ч. 3 ст. 4 дублює ч. 4 ст. 1) та неточних формулювань (зокрема, ч. 2 ст. 3 термін «матеріали», який ніде не визначається).
Реалізація положень законопроекту вимагатиме упорядкування державних реєстрів (майна, що підлягає поверненню, історичних та культурних пам’яток, речових прав тощо), а також окремої графи у бюджеті.
У підсумку потрібно зазначити, що відсутність чіткого опису механізмів передачі майна релігійним організаціям робить «засади» черговими декларативними намірами, які, у випадку прийняття законопроекту, будуть відкритими для маніпуляцій як з боку державних чиновників, так і лідерів релігійних організацій. Те, що законопроект потребує суттєвого доопрацювання не має сумніву. Викликає тривогу те, що важливі документи продовжують творитися поспіхом і без публічного обговорення з представниками релігійних організацій, правниками, економістами та міжнародними експертами.
Стаття підготована 25 травня 2006 року
