Аналіз Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації""
Володимир ЯВОРСЬКИЙ, Центр правових та політичних досліджень “СІМ”
Загальні зауваження
Загалом, ми високо оцінюємо роботу, проведену над новою редакцією Закону України “Про свободу совісті та релігійні організації”. Базуючись на достатньо ліберальному підході, автори проекту (більшість пропозицій надійшло від Всеукраїнської ради церков та релігійних організацій), справді, приділили багато уваги його узгодженню зі світовими та європейськими стандартами.
Закон є визначальним у реалізації прав осіб, пов’язаних із їхніми релігійними переконаннями. І хоча Україна не належить до країн із значним релігійним впливом на суспільне життя, все ж можна констатувати, що такий вплив зростає і наслідки державного управління цією сферою все частіше торкаються все більшого кола людей. З іншого боку, свобода особи сповідувати релігію “спільно з іншими” не є подарунком із боку держави. Це – одно з прав людини і його існування не залежить від задоволення формальних вимог.
Даний аналіз цього проекту ґрунтується перш за все на стандартах Ради Європи, які закріплені переважно в Європейській Конвенції з захисту прав і свобод людини 1950 року (далі Конвенція). Також враховувалися численні рекомендації ОБСЄ та Комітету ООН. При цьому ми старалися аналізувати практику застосування діючого закону, базуючись на звітах незалежних організацій та власному досвіді.
В юридичному забезпеченні прав осіб, пов’язаних із їхніми релігійними переконаннями, слід розрізняти дві сторони: право вірити та право сповідувати. Перше, є абсолютним і повинно бути захищеним без будь-яких винятків. Друге, повинно, очевидно, містити низку обмежень. При цьому, в другому випадку фундаментальним є доступ людей до організаційної форми першого рівня, за допомогою якої можна сповідувати релігію. Тому питання утворення релігійних організацій першого рівня є найважливішим і повинно розглядатися у дусі статті 11 Конвенції (свобода об’єднань та асоціацій), яка захищає існування суспільних організацій від невиправданого втручання з боку держави [Справа Європейського суду з прав людини: Hasan and Chaush v. Bulgaria]. В Україні важливість отримання певного правового статусу збільшується, оскільки тільки таким чином релігійне утворення може утримувати культові будівлі, друкувати та поширювати літературу, запрошувати представників іноземних організацій, організовувати публічні акції та отримувати статус неприбутковості, так само як і займатися благодійністю. Все це практично неможливо в Україні без реєстрації релігійного утворення, без статусу юридичної особи.
Також, відповідно до Конвенції, обмеження державою права осіб сповідувати релігію повинно відповідати класичним критеріям: повинно бути чітко визначено в законодавстві, повинно переслідувати одну з легітимних цілей (охорона громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захист прав і свобод інших людей), а також має бути необхідним у демократичному суспільстві.
Якщо проаналізувати цей закон крізь призму вказаних вимог, виявиться, що він не цілком відповідає вимогам Конвенції, а також нормам ОБСЄ та рекомендаціям Комітету ООН.
Так само слід зазначити, що у демократичному суспільстві, даний закон має на меті більше допомогу в реалізації права сповідувати релігію, ніж контроль цієї діяльності.
Щодо термінології проекту закону
Проект містить низку суперечливих та таких, що встановлюють зайві обмеження, визначень. Коли законодавець дає визначення, він тим самим завжди визначає предмет регулювання та обмежує коло суспільних відносин. Визначення, що пропонуються у законі сформульовані з одностороннього світогляду і тому не відображають різноманітності даної сфери, що неминуче призводить до дискримінації не надто поширених в Україні релігій. Проте держава має позитивний обов’язок захищати їх.
Наприклад, проектом визначено, що “релігія — це віра людини в існування надприродного начала, що є джерелом буття всього існуючого, засіб спілкування з ним, входження в його світ”. Фактично, цим визначенням “відрізані” всі східні релігії, зокрема, індуїзм та буддизм, оскільки дані релігії будуються не на вірі, а на досвіді. Більше того, для них не існує жодного значення походження речей, а значно більш важливе їхнє теперішнє існування та власне погляд на них. Ці зауваження здавалися би надуманими, якби не наслідок цього визначення, вказаний у п. 4 статті 16 проекту. Ця норма дозволяє не реєструвати організацію, якщо експертизою встановлено, що вона не є релігійною. За даного визначення усі східні релігії формально випадають із предмету цього закону і їм може бути відмовлено у статусі релігійної організації. Оскільки, такий статус, як вже зазначалося є більш ніж необхідним, то порушення права осіб сповідувати певну релігію є очевидним.
Пропоноване визначення терміну “релігія” є таким, що не узгоджується із Загальними зауваженнями №22 (1993) Комітету ООН щодо тлумачення статті 18 Міжнародного Пакту про громадянські та політичні права 1966 року, який ратифікований Україною: “Стаття 18 захищає теїстичні, нетеїстичні та атеїстичні переконання, так само як і право не сповідувати жодної релігії чи переконань. Терміни “переконання” та “релігія” повинні трактуватися у широкому значенні. Стаття 18 не обмежується у своєму використанні традиційними релігіями та релігійними переконаннями, що мають інституційні характеристики, чи культами, аналогічним до традиційних релігій”.
Пропонуємо дане визначення викласти у такій редакції: “релігія — віра або досвід людини в існування надприродного начала, що є джерелом буття всього існуючого, засіб спілкування з ним, входження в його світ або ототожнення з ним”.
Це ж саме стосується і визначення поняття “віросповідання”, яке визначається як “система певних релігійних поглядів, догм та уявлень, визначальною ознакою яких є віра в реальність надприродного начала”. Очевидно, й тут остання частина визначення є зайвою.
Односторонніми і такими, що не охоплюють багатоманітність релігійних відносин, є й визначення “релігійного обряду”, “релігійної діяльності” та “віруючого”.
Наступне дискусійне визначення: “священнослужителі — зведені в духовний сан служителі релігійних організацій з відповідними правами відправлення релігійного культу, обрядів і таїнств. За своїм статусом священнослужителі не є найманими працівниками релігійної організації. Згідно з традиціями і внутрішньоцерковними настановами священнослужителі можуть виконувати адміністративні функції на відповідних посадах у релігійній організації (виборних чи за призначенням), в тому числі безоплатно”.
Важко порахувати в скількох релігіях є процедура зведення у духовний сан, але в третині таких (знову ж таки східних релігіях) такої процедури не існує. А далі слідує суперечливе твердження, що священнослужителі не є найманими працівниками. Чи це означає, що з ними не можуть укладатися трудові контракти, очевидно ні, бо таких винятків Розділ 5 (про трудові відносини) цього проекту не містить. Також в українському законодавстві не міститься норм, які би дозволяли працювати безоплатно (в загальному, то для цього й існує інститут мінімальної заробітної плати). А якщо тут мається на увазі, що ця людина може виконувати такі функції неофіційно, то для цього не має потреби в юридичному регулюванні.
Визначення “церкви” так само не є послідовним. З позиції проекту, нею є структуроване релігійне утворення, що має ієрархічний характер та з регламентацією відносин всередині нього, а також з релігійними чи світськими організаціями. Виходить, що церква, то не релігійна організація, а щось більше. Регламентації діяльності цього утворення закон не містить, так само не зрозуміло чи потребує таке утворення реєстрації і які права та обов’язки з цього походять. З визначення релігійної організації маємо диференційований підхід щодо утворення місцевих релігійних формувань: одні утворюються громадянами, а утворення церви можуть засновуватися самою церквою. Такий підхід визначає відверто дискримінаційне становище цього суб’єкта стосовно інших релігійних організацій. Також незрозуміло, хто і за якими критеріями буде визначати, які релігії саме відносяться і охоплюються поняттям церкви і хто, відповідно, має право засновувати релігійні організації фактично без участі громадян. Так само, тоді слід й змінити назву Закону, вказавши, що це закон “Про свободу совісті, церкву та релігійні організації”. Тому законодавцю слід більш чіткіше визначити це поняття, а також визначитися з метою такого визначення, усунувши приховані дискримінаційні положення.
Проте в законі не визначено важливих термінів з огляду на зміст статті 35 Конституції України. А саме не визначено поняття “ритуальний обряд” (у проекті вживається релігійний обряд). Також у Законі вживаються такі терміни, як “течія”, “напрям”, “таїнства”, “релігійна дія”, “релігійний світогляд”, “релігійний досвід”, “просвітницька діяльність”, “обрядова діяльність”, “публічні релігійні заходи”, проте їх визначення не даються. Проблема в тому, що більшість з них вживається у визначеннях, тобто відбувається відсилка у визначенні термінів, яких законом таки не визначено.
Незрозумілим є і вживання терміну “майновий стан релігійних організацій”, що очевидно не відповідає термінології Закону України “Про власність” та Цивільного Кодексу України (як і його проекту). Такого поняття взагалі не існує в законодавстві. Тому є пропозиція замінити даний термін на “Майнові та немайнові права релігійних організацій”.
Так само статтею 20 проекту визначено, що релігійні організації можуть засновувати “благодійні заклади”, проте таке утворення не передбачено законодавством.
З-за встановлення таких нечітких та непослідовних визначень, можуть виникнути багато питань у Європейському Суді з огляду на обов’язкову вимогу правової визначеності регулювання свободи віросповідання.
Процедура реєстрації статутів (положень) релігійних організацій
При процедурі реєстрації слід визначити такі основні проблеми.
1. Право на заснування мають тільки громадяни України – така норма є суперечливою стосовно іноземців та осіб без громадянства, що мають постійне місце проживання в Україні, оскільки, фактично, позбавляє їх права сповідувати свою релігію – пропозиція: дозволити цим особам бути засновниками. Якщо це поєднати з нормою викладеною у статті 25: “вони не мають права втручатися в діяльність релігійних організацій”, то виникає ситуація, що взагалі фактично блокує їхнє право сповідувати. Нечітким у даному випадку є й термін “втручатися”. Проте у справі Hasan and Chaush v. Bulgaria, Європейський Суд наголосив, що “участь у житті спільноти є частиною віросповідання, гарантованого статтею 9 Конвенції”. Так само питання постає з метою такого втручання у права людей та пропорційністю такого втручання. Якщо це можна довести стосовно осіб, що не проживають в Україні, то у цьому випадку виникне багато запитань у такому жорсткому регулюванні.
2. Проект збільшує кількість засновників з 10 до 25 громадян: з огляду на те, що церква матиме право засновувати релігійні організації на місцях самостійно (чіткої процедури також не визначено), дане положення прямо спрямовано проти малочисельних нетрадиційних релігій і не має правового обґрунтування: така вимога може стосуватися лише щодо новоутворених релігійних організацій або певна значна кількість може бути необхідна для утворення організацій другого рівня (наприклад, об’єднань релігійних громад).
Слід зазначити, що право утворювати місцеві релігійні громади повинно належати усім зареєстрованим релігійним центрам та управлінням. З огляду на те, що Центральний орган виконавчої влади вже визнав легітимність та правомірність діяльності об’єднання релігійних організацій, вимагати знову перевірки всіх документів є просто недоцільним, а тим більше призначати при цьому експертизу. На практиці, завжди реєстрація відбувається саме у такий спосіб. Такі вимоги ставлять релігійні права в залежність від місцевих чиновників і містять неправомірне та недоцільне обмеження права осіб сповідувати релігію.
Так само питання постає, коли ми спробуємо визначити мету такого втручання. Яким чином кількість цих осіб може вплинути на права інших осіб чи громадський порядок. Таке регулювання є ще більш ніж надуманим, якщо продивитися його крізь призму статті 11 Конвенції, що визначає свободу об’єднань та асоціацій. Відповідно до українського законодавства для утворення громадської організації необхідно всього троє осіб. Чим викликана така різка відмінність?
3. Релігійні організації реєструють статут (положення), проте подають значно більше документів і вони всі проходять перевірку відповідно до статті 15 цього проекту. Тобто, фактично здійснюється реєстрація не статуту, а самої організації. На практиці, документи перевіряються не на відповідність законодавству, а оцінюється сама релігія. У справі Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova (2001) Європейський Суд чітко визначив: “...в принципі право на свободу релігій у цілях Конвенції виключає оцінку державою легітимності релігійних переконань”. Критикуючи ступінь свободи, яка дозволена органам влади, Європейський Суд стверджує, що право на свободу релігій, гарантоване Конвенцією, виключає будь-яке свавілля з боку держави в питаннях визначення, чи є легітимними релігійні переконання чи способи, якими ці переконання виражаються. У відповідності до цього Суд дійшов висновку, що вимога отримання дозволу на відкриття молитовного дому може бути у відповідності до статті 9 тільки до тієї міри, поки вона дозволяє міністру переконатися у наявності формальних умов (справа Мануссакіс та інші проти Греції, п. 47).
Якщо провести аналогію з законами, що визначають отримання статусу юридичної особи, то допустимою може бути лише оцінка по формальним ознакам статутів та інших документів організаційного характеру, але тільки якщо при цьому не відбувається оцінка релігії по змістовним характеристикам. Суд також відзначив, що отримання дозволу при умові позитивної рецензії з боку священнослужителів, які належать до іншої церкви є явно недопустимим (справа Мануссакіс та інші проти Греції, п. 50-51).
Виникає ще більше додаткових заперечень при оцінці проведення релігієзнавчої експертизи. Опосередковано стає зрозумілим, що експертиза може визнати організацію не релігійною, що є підставою для відмови у реєстрації. Проте незрозумілим чому для такої відповіді залучаються органи місцевої виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Невже вони є спеціалістами з релігієзнавства? Яка їхня функція? Такі Комісії, зазвичай, починають перевіряти чи є така релігія “хорошою” чи “поганою”, а не чи є вона власне релігією. При цьому здійснюється пряме втручання у права осіб із проханням внести зміни до установчих документів та зволікання з реєстрацією. З досвіду добре відомо, що такі Комісії складаються з осіб, що займалися цим питанням із радянських часів або ще гірше, коли вони складаються з осіб певної релігійної приналежності, що можуть бути настроєні скептично чи негативно до нетрадиційних релігій. При цьому зрозуміла необхідність для держави захиститися від релігійних шахраїв із метою захисту прав інших осіб.
З огляду на це слід чітко визначити, що такі Комісії утворюються зі спеціалістів-релігієзнавців для проведення релігієзнавчої експертизи з метою відповісти лише на одне запитання: чи є дана організація релігійною.
4. Також при реєстрації вимагається легалізована копія з перекладом установчих документів іноземних організацій, якщо вони “підпорядковують” українські організацій – така вимога часто є просто неможливою, а також незрозумілим залишається термін “підпорядкування” (у релігійній структурі чи пряма управлінська залежність, оскільки попередньо в проекті згадується підтвердження зазначеної в статуті канонічної і організаційної підлеглості). Важко собі уявити щоби центральний осередок, наприклад, в Римі надсилав таке підтвердження кожній організації по Україні, бо такий документ вимагатиметься у всіх.
5. Законом не врегульовано правовий статус організацій, що реєструються шляхом повідомлення, а також які документи слід надсилати для такого повідомлення.
Є загальна пропозиція перенести акцент регулювання з процесу реєстрації на моніторинг діяльності релігійних організацій. Рідко хто насправді декларуватиме протизаконні дії у статутних документах. А більшість порушень відбувається організаціями, які мають установчі документи, що відповідають законодавству. Тому моніторинг має значно більшу важливість ніж попередній контроль, який ґрунтується на вільному розсуді чиновника. Так само така теза обґрунтовується і з огляду на презумпцію невинуватості особи: при відмові у реєстрації особа фактично відповідає за власні наміри, а не дії.
Участь іноземців
Ми вже зупинялися на реалізації прав іноземців, що постійно проживають на території України. Окремо слід зазначити про представників зарубіжних релігійних організацій. Проектом визначено: “Священнослужителі, релігійні проповідники, наставники — представники зарубіжних організацій, які є іноземцями чи особами без громадянства і тимчасово перебувають в Україні, можуть провадити професійну проповідницьку чи іншу релігійну діяльність лише в тих релігійних організаціях, за запрошенням яких вони прибули в Україну, і за погодженням з органом виконавчої влади, що здійснив реєстрацію статуту (положення) відповідної релігійної організації”.
Посеред іншого таке положення обмежує конституційне право на свободу пересування. Проте у своїй основі воно становить грубе втручання у внутрішні справи релігійної організації. Як відзначається в Принципі 16 (4) Віденського заключного акту (ОБСЄ) релігійна свобода об’єднань включає право створювати місця богослужіння, створювати об’єднання у відповідності до власної ієрархічної структури, обирати, призначати або замінювати персонал у відповідності до своїх вимог і просити про фінансування. Питання територіальної структури і організації також вважається “внутрішніми справами” релігійних організацій [Свобода религий или убеждений: законы, влияющие на структуризацию религиозных общин. Обзорная конференция ОБСЕ. Сентябрь 1999. с. 58-59.]. Тому така дозвільна система ставить в залежність від місцевого чиновника, є втручанням у внутрішні справи організації і порушенням основних принципів ОБСЄ.
Також дане положення прямо порушує вимоги статті 9 Конвенції. У справі Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova (2001) Європейський Суд відзначив: “Аналогічно, коли здійснення права на свободу віросповідання або одного з її аспектів, відповідно до внутрішнього права, підпадає під дію системи попереднього узгодження, участь у такій процедурі надання дозволів уже визнаних церковних органів не може не суперечити вимогам частини другої статті 9”. Таким чином, коли держава зареєструвала статут релігійної організації, чим визнала її легітимність, вона відповідно дозволила й проведення заходів, пов’язаних із сповідуванням цієї релігії, в даному випадку запрошувати представників іноземних релігійних організацій.
Вважаємо доцільним встановити лише обов’язок повідомити орган, що здійснив реєстрацію статуту релігійної організації, про діяльність представників іноземних релігійних організацій, при чому без обов’язку попереднього запрошення та з правом вільного пересування по країні.
Заключні положення
Також слід зазначити про необхідність включення положення про поширення Закону лише на правовідносини, що виникнуть після його прийняття. В іншому випадку, державні органи, можуть отримати право здійснювати перереєстрацію всіх релігійних організацій в Україні.
Замість висновків
Даний Законопроект знаходиться в Комітеті Верховної Ради України з питань культури і духовності. Скоріше за все його приймуть у першому читанні в лютому-березні 2003 року. Завдання громадськості і правозахисних організацій вплинути на підготовку цього документу до другого читання, коли будуть розглядатися постатейні зауваження.
Ми збираємося підготувати свої постатейні зауваження. Тому якщо ви або ваша організація мають певні пропозиції до цього закону (законопроект можна знайти за адресою в Інтернеті http://rada.gov.ua/proza.htm через Комітет або надіславши запит на адресу електронної пошти, яка є на початку), то надсилайте їх на нашу адресу електронної пошти. Ми опрацюємо всі дані і подамо в Комітет консолідований висновок із постатейними пропозиціями.
