Огляд законопроєктів про заборону Московського Патріархату в Україні
ПЕРШИЙ ЗАКОНОПРОЄКТ
Проєкт Закону України «Про заборону Московського патріархату на території України» № 7204 від 22.03.2022 (оприлюднено 28.03.2022), ініціатор Народний депутат України Савчук Оксана Василівна, член політичної партії Всеукраїнське об'єднання «Свобода». Проєкт № 7204 має 5 статтей та два прикінцевих положення. У преамбулі вказується мета прийняття акта: захист національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, запобігання колабораціонізму, припинення розпалювання міжрелігійної ворожнечі та дестабілізації релігійного середовища в Україні.
У проєкті закону № 7204 запроваджено нове для релігійних організацій поняття «заборона діяльності»: «На території України забороняється діяльність Московського патріархату – Російської православної церкви та релігійних організацій, які є частиною Російської православної церкви, в тому числі Української православної церкви» (ч.1 ст.1). Наслідком «заборони діяльності» є більш відоме в цивільному законодавстві поняття «припинення діяльності»: «Найвищі органи церковної влади та управління Російської православної церкви та релігійних організацій, які є частиною Російської православної церкви, в тому числі Української православної церкви, припиняють свою діяльність з дня ухвалення цього закону» (ч.2 ст.1).
Також проєкт містить нове для релігійних спільнот поняття «націоналізації» церковної власності: «Вся церковна власність найвищих органів церковної влади та управління Російської православної церкви в Україні та релігійних організацій, які є частиною Російської православної церкви в Україні, в тому числі Київської митрополії Української православної церкви, синодальних установ, управління єпархій, впродовж 48 годин з дня набрання чинності цим законом інвентаризується і націоналізується, у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України» (ч.3 ст.1).
Водночас, уникнути націоналізації можна релігійним громадам, монастирям і духовним навчальним закладам шляхом зміни підлеглості: «Релігійні громади, монастирі і духовні навчальні заклади Московського патріархату можуть змінити свою підлеглість впродовж 14 днів з дня набрання чинності цим законом відповідно до Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації". Після зміни підлеглості майно, яке перебувало у власності або користуванні цих громад, монастирів і духовних навчальних закладів, залишається у власності або користуванні цих громад, монастирів і духовних навчальних закладів» (ст. 2).
Діяльність релігійних громад, монастирів і духовних навчальних закладів Московського патріархату, які не змінили свою підлеглість впродовж 14 днів з дня набрання чинності цим законом, припиняється. Майно цих громад, монастирів і духовних навчальних закладів вилучається на користь місцевої громади, а угоди про користування майном та землею, що перебуває на балансі державного, комунального чи приватного власника, розриваються (ст. 3).
Окрема увага в законопроєкті приділена відомим українським святиням – пам’яткам архітектури державного значення та іншим пам’яткам місцевого значення: «Свято-Успенська Києво-Печерська лавра, Свято-Успенська Почаївська лавра, Свято-Успенська Святогірська Лавра та інші архітектурні пам’ятки державного значення, що перебувають у власності або користуванні Московського патріархату, переходять у власність держави, а угоди (рішення) про користування скасовуються. Архітектурні пам’ятки місцевого значення, що перебувають у власності або користуванні Московського патріархату переходять у власність або користування місцевих громад. Самовільно захоплені ділянки та приміщення, збудовані без належних дозволів, вилучаються на користь держави і передаються національним церковним установам» (ст. 4). У вищезгаданій статті вводиться в обіг нове поняття «національна церковна установа».
У завершальній статті проєкту № 7204 вказується на функцію СБУ в процесі зміни релігійними організаціями своєї підлеглості: «Під час зміни підлеглості релігійних громад, монастирів і духовних навчальних закладів Московського патріархату Служба безпеки України здійснює перевірку інформації щодо антиукраїнської чи будь-якої антидержавної діяльності або колабораціонізму з російським агресором та, у разі підтвердження цієї інформації, притягає винних до кримінальної відповідальності згідно з чинним законодавством» (ст. 5).
ЗАУВАЖЕННЯ
Щодо «заборони»
Відповідно до статті 37 Конституції України заборонятися може діяльність політичних партій та громадських організацій. Заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку. Поняття «заборона» / «заборона діяльності» юридичної особи (іншими словами – примусове припинення внаслідок ліквідації) прямо не використовується у Цивільному кодексі України, але має своє підґрунтя у статті 110 ЦКУ, відповідно до якої, юридична особа ліквідується «за рішенням суду про ліквідацію юридичної особи в інших випадках, встановлених законом, — за позовом відповідного органу державної влади». Безпосередньо поняття «заборони» вживається зокрема в Законах України «Про політичні партії в Україні», «Про громадські об’єднання».
Профільний Закон України «Про свободу совісті та релігійні організації» не оперує поняттям «заборона», а у статті 16 передбачає, що «У разі порушення релігійною організацією, що є юридичною особою, положень цього Закону та інших законодавчих актів України її діяльність може бути припинено також за рішенням суду», а також подає вичерпний перелік, коли діяльність релігійної організації припиняється у судовому порядку. Звертаємо увагу, що відповідно до діючого законодавства припинення діяльності релігійної організації може відбутися лише судом (рішенням суду) за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації або прокурора. Тобто заборона можлива «за рішенням суду» щодо кожної з понад 12 тисяч релігійних організацій (юридичних осіб) УПЦ (МП), а не «за законом» — загальним і декларативним.
Потрібно наголосити на тому, що пропонований механізм «заборони» релігійної організації стосується лише формально-юридичного аспекту – припинення реєстрації абстрактної юридичної особи (хоча з цілком реальними наслідками щодо майна). Беручи до уваги, що законодавство дозволяє діяти релігійним організаціям без державної реєстрації та без повідомлення про це органів влади, «заборона» не матиме наслідком припинення фактичної діяльності добровільного об’єднання віруючих з метою спільного задоволення релігійних потреб. Забороняючи юридичну особу (юридичну діяльність), не забороняється сповідання релігійних переконань (фактична діяльність).
Проєкт № 7204 не узгоджений із спеціальним для релігійних організацій Законом України «Про свободу совісті та релігійні організації» (профільний Закон не містить норми про заборону), а також зовсім не враховує, що заборона релігійної організації (юридичної особи) має наслідком припинення її діяльності у порядку, встановленому Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань" (тобто не узгоджений із законодавством про державну реєстрацію юридичних осіб). Відсутня синхронізація із Кодексом адміністративного судочинства України (оскільки справа про заборону релігійної організації мала б розглядатися у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України).
Кого забороняти
Які структури мав на увазі автор, говорячи про юридичну заборону «Російської православної церкви та релігійних організацій, які є частиною Російської православної церкви». Відповідно до статистичних даних Державного органу у справах релігій на території України не зареєстровано релігійних організацій Російської православної церкви. Натомість станом на 01.01.2021 в України діяло понад 12 тисяч релігійних організацій Української православної Церкви (УПЦ), точніше 12406, у т.ч. релігійний центр – 1; релігійні управління – 52; релігійні громади – 12069; монастирі – 215; братства – 34; місії – 17; духовні навчальні заклади – 18. Кількість релігійних організацій УПЦ (МП) в областях України така: Вінницька –1017, Волинська – 590, Дніпропетровська – 652, Донецька – 782, Житомирська – 653, Закарпатська – 670, Запорізька – 384, Івано-Франківська – 33, Київська – 748, Кіровоградська – 295, Луганська –436, Львівська – 70, Миколаївська – 293, Одеська – 606, Полтавська – 499, Рівненська – 612, Сумська – 343, Тернопільська – 96, Харківська – 383, Херсонська – 379, Хмельницька – 947, Черкаська – 569, Чернівецька – 443, Чернігівська – 587, м. Київ – 319 (Разом – 12406).
Законодавство України чітко визначає види релігійних організацій (юридичних осіб): релігійний центр; релігійне управління; релігійна громада; монастир; братство; місія (місіонерське товариство); духовний навчальний заклад.
Незрозуміло з тексту проєкту, що таке «найвищі органи церковної влади та управління», а також, що таке в розумінні законодавства України «синодальні установи», «управління єпархій». Якщо це релігійні центри і релігійні управління, то краще користуватися законодавчою термінологією. Відсутність у проєкті закону можливості для релігійних центрів, управлінь, місій, братств УПЦ МП (на відміну від релігійних громад, монастирів і духовних навчальних закладів) змінювати свою підлеглість не зовсім узгоджується із профільним законом про свободу совісті, який не передбачає подібного розмежування та не обмежує жодну релігійну організацію у зміні канонічно-юрисдикційної належності. Також із законопроєкту випали (загубилися) релігійні братства.
Щодо націоналізації
Нагадаємо, що націоналізація — примусове відчуження об'єктів права приватної власності на користь держави з мотивів суспільної необхідності. Відповідно до статті 41 Конституції України «Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану». Цивільний кодекс України не оперує поняттям «націоналізація». У зв’язку з відсутністю окремого закону про націоналізацію та правового регулювання у цій сфері, залишається не з’ясованим, чи вважається націоналізацією примусове відчуження об'єктів права приватної власності в умовах воєнного чи надзвичайного стану, беручи до уваги, що у проєкті № 7204 нічого не говориться про відшкодування вартості «націоналізованої» церковної власності.
У запропонованому документі порядок націоналізації пропонується встановити Кабінетом Міністрів України. Водночас Конституція України (ст. 41) вказує, що порядок примусового відчуження встановлюється законом.
Потребують відповіді запитання щодо об'єктів права приватної власності, щодо яких може бути прийняте рішення про націоналізацію (наприклад, земельні ділянки, будинки, споруди, транспортні засоби, майнові права тощо). Також потрібна чітка вказівка назви і місця розташування об'єкту (об'єктів) націоналізації, найменування релігійної організації – юридичної особи (осіб), що є суб'єктом права приватної власності на об'єкт націоналізації, із зазначенням юридичної адреси тощо.
Щодо строків
Передбачається, що вся церковна власність найвищих органів церковної влади та управління релігійних організацій, які є частиною Київської митрополії УПЦ, синодальних установ, управління єпархій, впродовж 48 годин з дня набрання чинності цим законом інвентаризується і націоналізується, у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України» (ч.3 ст.1). Водночас у прикінцевих положеннях Кабінету Міністрів України надається п’ятиденний строк, з дня набрання чинності цим Законом, щоб забезпечити прийняття відповідних нормативно-правових актів. Це означає, що строк у 48 годин (2 дні) є завідомо нереалістичним, оскільки КМУ ще не встигне за цей час затвердити механізму (процедури) інвентаризації та націоналізації.
Стосовно терміну 14 днів, який надається релігійним громадам, монастирям і духовним навчальним закладам (сумарно це 12302 організації) для зміни своєї підлеглості, то законопроєкт не враховує, що відповідно до Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" зміни до статуту, в тому числі у зв’язку із зміною підлеглості, здійснюються у місячний термін (а в необхідних випадках – до трьох місяців), і такі зміни є лише першим етапом і є за своєю правовою природою попереднім погодженням. Натомість юридичним фактом (завершенням процедури) зміни підлеглості є державна реєстрація змін до установчих документів релігійної організації та внесення відповідних змін до єдиного державного реєстру юридичних осіб у порядку, встановленому Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань». Відтак дотриматися терміну в 14 днів буде неможливим для релігійних організацій.
Щодо вилучення майна на користь місцевих громад
Вилучення майна релігійних громад, монастирів і духовних навчальних закладів на користь місцевих громад (на відміну від націоналізації – вилучення майна на користь держави) є одним із різновидів передбаченого ст.41 Конституції України примусового відчуження об'єктів права приватної власності. Порядок такого вилучення також має встановлюватися законом (які об’єкти підлягають вилученню, назва і місце розташування об'єктів вилучення, найменування релігійних організацій – юридичних осіб, що є суб'єктами права приватної власності на об'єкт вилучення, із зазначенням місцезнаходження юридичної особи тощо).
Щоб зрозуміти, про який обсяг майна йдеться, слід врахувати що відповідно до статистичних даних станом на 01.01.2021 лише культових споруд УПЦ (МП) нараховувалося 7804 (з яких: 5845 – у власності, 1959 – у користуванні), приміщень, пристосованих під молитовні – 3466 (з яких: 2369 – у власності, 912 – орендовані, 185 – інші).
Щодо «національних церковних установ»
Оскільки законодавство України не містить такого терміну як «національна церковна установа», то хто (інституція, орган) визначатиме, яким саме церквам (конфесіям) здійснюватиметься передача майна, за яким критерієм, процедурою тощо.
Хто займатиметься координацією (виконанням закону)?
Цілком зрозуміло, що для виконання нових завдань в умовах воєнного стану, потрібні нові законодавчі інструменти та нові (оновлені) структури, адаптовані до реалій часу. Чи свідомий автор законопроєкту, які дії мають бути вчинені, щоб мета його ініціативи про заборону понад 12 тисяч релігійних організацій — юридичних осіб УПЦ (МП) та націоналізацію/вилучення десятків тисяч об’єктів церковного майна була досягнута?
Якщо говорити про заборону 12406 юридичних осіб, то щодо кожної з них потрібно підготувати матеріали для суду (позовні заяви), забезпечити участь представника органу реєстрації (та/або адвоката) та супровід розгляду справ у судах (першої, апеляційної, касаційної інстанцій). У випадку прийняття судом рішень про заборону/припинення – забезпечити та провести державну реєстрацію рішення про припинення юридичних осіб, а відтак, не раніше як після 2-х місяців з дня прийняття рішення суду про припинення, забезпечити державну реєстрацію припинення. Про режим роботи судів в умовах воєнного стану та постійні сигнали повітряної тривоги, про юрисдикцію судів із місцезнаходженням, де ведуться активні бойові дії – окрема розмова. Щодо організацій, які приймуть рішення про зміну підлеглості, потрібно здійснити реєстрацію змін до статутів (законом встановлений термін від 1 до 3 місяців), провести державну реєстрацію змін до установчих документів. Також потрібно врахувати, що державну реєстрацію припинення юридичної особи (релігійного центру, релігійного управління) можна провести лише після попереднього припинення усіх заснованих ними юридичних осіб (у т.ч. монастирів, місій, духовних навчальних закладів). Стосовно інвентаризації, націоналізації, вилучення майна на користь місцевих громад, розірвання угод про користування майном та землею, що перебуває на балансі державного, комунального чи приватного власника – то це також колосальна робота, що потребує значного інституційного та людського ресурсу.
В умовах воєнного стану мають бути переглянуті та змінитися функції і завдання Державного органу у справах релігій України та його структур на місцях (підрозділів у справах релігій ОДА). Потрібно якнайшвидше повернути з «паралельного світу» й розвіртуалити ДЕСС, активізувавши його функцію в частині релігії, з метою усвідомлення реальних завдань цього важливого органу, особливо під час війни. Звичайно, кращим варіантом було б створення окремої Державної служби з питань свободи совісті та збільшення штатної кількості працівників релігійних підрозділів в областях, насамперед державних реєстраторів релігійних організацій.
Підсумовуючи огляд законопроєкту № 7204, можна зазначити, що декларуючи для досягнення мети низку поставлених завдань (заборону УПЦ, націоналізацію усієї церковної власності та вилучення майна цієї конфесії, «заохочення» до зміни юрисдикційної підлеглості, тощо), на нашу думку, у результаті не запропоновано системного, скоординованого з іншими законодавчими актами та конкретного юридичного інструментарію досягнення цілі. Документ швидше є декларацією намірів та інструментом морального впливу.
ДРУГИЙ ЗАКОНОПРОЄКТ
Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо заборони діяльності релігійних організацій (об’єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об’єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 7213 від 26.03.2022 (оприлюднено 28.03.2022). Ініціатори – народні депутати України від фракції «Голос» Совсун Інна Романівна, Піпа Наталія Романівна, Мазурашу Георгій Георгійович, Лозинський Роман Михайлович, Бобровська Соломія Анатоліївна, Рудик Кіра Олександрівна, Юрчишин Ярослав Романович.
Проєкт закону № 7213 має довгу назву, але короткий зміст – одну статтю на один абзац та прикінцеві положення. Зокрема, у документі пропонується внести зміни до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», в якому статтю 3 доповнити абзацом п’ятим такого змісту: «Для охорони громадської безпеки та порядку забороняється діяльність релігійних організацій (об’єднань), які безпосередньо або як складові частини іншої релігійної організації (об’єднання) входять до структури (є частинами) релігійної організації (об’єднання), керівний центр (управління) яких знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України».
Водночас у пункті 2 прикінцевих положень передбачається, що з набранням чинності цим Законом втрачає чинність прийнятий у 2018 році т.зв. «закон про перейменування» (Закон України «Про внесення зміни до статті 12 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" щодо назви релігійних організацій (об’єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об’єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» від 20.12.2018 № 2662-VIII).
Кабінету Міністрів України доручається у місячний строк з дня опублікування цього Закону здійснити необхідні заходи щодо розпорядження об'єктами нерухомого майна і рухомих речей, які перебувають у власності, в оренді чи на інших підставах у розпорядженні в організацій (об'єднань), діяльність яких забороняється, відповідно до цього Закону.
У проєкті закону № 7213 (на відміну від проєкту № 7204) обрано модель заборони через внесення змін до профільного Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації». Проте у порівнянні зі своїм попередником, він є ще менш конкретним та більш декларативним.
Знову ж таки, в запропонованому документі не враховується те, що заборона діяльності релігійної організації (юридичної особи) можлива лише «за рішенням суду» щодо кожної з понад 12 тисяч релігійних організацій (юридичних осіб) УПЦ (МП), а не «за законом».
Окрім усіх зауважень, озвучених вище стосовно проєкту № 7204, великою проблемою проєкту № 7213 є те, що він не вказує назви релігійних організацій, які підлягатимуть забороні, і найголовніше – не прописує механізму, як визначити, що конкретна релігійна організація входить до структури (є частиною) релігійної організації (об’єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться у країні-агресорі.
Проєкт № 7213 передбачає втрату чинності закону «про перейменування» від 20.12.2018 № 2662-VIII – єдиного закону, який власне і прописував процедуру виявлення релігійних організацій країни-агресора за певними ознаками та за допомогою спеціальної релігієзнавчої експертизи, яку мав провести Державний орган у справах релігій протягом одного місяця з дня набрання чинності закону «про перейменування».
Проєкт № 7213 не передбачає, що результати проведеної Міністерством культури України у січні 2019 року релігієзнавчої експертизи (із вичерпним переліком релігійних організацій, пов’язаних із країною-агресором) застосовуються до положень цього закону. Також проєкт не містить вказівок центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері релігії, провести нову релігієзнавчу експертизу зареєстрованих статутів релігійних організацій (об’єднань) для встановлення зв’язку з країною-агресором. А відтак ми отримуємо законодавчу прогалину способу встановлення обставин, що релігійна організація входить до структури релігійної організації, керівний центр (управління) якої знаходиться у країні-агресорі.
Ще одним важливим недоліком розглянутих «релігійних» законопроєктів є відсутність у їх текстах синхронізації з діючими законодавчими актами України. Якщо ми говоримо про заборону (припинення) юридичної особи, яке можливе лише в судовому порядку, то потрібно також подумати про Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань", про коригування Кодексу адміністративного судочинства України (встановлення особливостей провадження у справах за адміністративними позовами про заборону релігійної організації, підсудність адміністративних справ про заборону релігійної організації в умовах воєнного стану), про доповнення до Закону України “Про судовий збір” (в частині звільнення від судового збору позивача – органу реєстрації релігійної організації) тощо.
Підсумовуючи огляд законопроєкту № 7213, можна вказати на його декларативність, нескоординованість з іншими законодавчими актами, а як результат – потенційну неспроможність у представленому вигляді.
Про автора: Устим Хаварівський, директор Інституту Держави і Церкви
